上海市纪念改革开放40周年研究系列⑪|上海住房制度的变迁、经验得失及未来设计方向

 摘要:上海已建立起以政府为主提供基本住房保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系

住房是人类最基本的需求之一,是关系国计民生的重大经济问题和社会问题。改革开放40年来,随着我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型,上海经过持续不断的努力,已基本形成了具有地方特色、符合实际需求的“两个体系、三个为主、四位一体” 的住房制度体系框架,市民的居住条件和居住环境质量有了显著改善,上海城市面貌也发生了翻天覆地的变化。当前,上海住房建设进入新的阶段,面对新形势,上海需要从历史中汲取经验和智慧,不断完善符合市情、适应市场规律的住房供应体系,不断满足市民对美好生活的新期待。

住房制度改革一直是上海改革的重头戏

改革开放以来,上海历届市委、市政府都从关注民生的高度十分重视住房制度改革,采取了一系列重大改革举措,建立起与社会主义市场经济体制相适应的住房制度体系,上海住房制度改革大体经历了四个阶段。一是探索起步阶段(1978-1990年),主要是开始对以政府和单位为主体提供实物分配的住房制度进行反思和论证,一方面,尝试将政府“统建统配”体制改为政府和各部门各单位共同负担模式,通过单位建房、联建公助、住宅合作社等多种形式加大住房供应,基本解决了人均居住面积2平方米以下的特困户住房问题。另一方面,进行住房商品化探索,如开展侨汇房出售试点推动公房资源的流通与配置,逐步树立起住房商品化的理念。

二是快速推进阶段(1991-1997年),以《上海市住房制度改革实施方案》正式实施为标志(1991年5月),采用综合、多元、配套的改革措施,以“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”为主要内容全面推进房改,住房由实物分配向商品化、市场化供应转型,实施公积金制度在全国是首创。同时探索土地供应方式创新,实施住宅用地有偿使用制度。在住房保障方面,进一步拓展住房保障的范围,到1999年人均居住面积4平方米以下困难户的住房困难全部得到解决。

三是全面推进阶段(1998-2006年),这一阶段显著特征是停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化,大力培育房地产市场,以商品房为主体,兼顾保障性住房供应。1998年12月,《关于进一步深化本市城镇住房制度改革的若干意见》从总体上对进一步深化房改的指导思想、目标、原则、内容等一系列重大问题作了规定。“十五”期间,又从投资规模、市场结构和供应节奏等方面进行了优化调整,提出“重点发展普通商品住房,不断适应市民梯度消费、逐步改善的住房需求,切实保障生活和居住困难家庭的基本居住条件”的目标,尤其加大了普通商品房和配套商品房的建设力度。

四是深化完善阶段(2007年至今),不断完善“多渠道、分层次、成系统”的住房供应制度。按照国家对房地产市场调控方针和要求,上海陆续出台了多项促进房地产市场平稳健康发展的政策性文件,采取住房限购、差别化信贷、提升中小套型比例、增加住宅自持比例用于出租、增加土地供应、强化市场监管、试点征收房产税等综合措施,抑制投资投机性需求,调控取得积极成效。与此同时,按照“广覆盖、保基本、分层次、重公平、促稳定”的原则,积极推进保障性住房建设,基本形成了廉租住房、共有产权保障住房、公共租赁住房(含单位租赁房)、征收安置住房 “四位一体”、租售并举的住房保障体系框架。

总体来看,上海住房制度改革坚持了市场化方向,取得了显著成效,主要表现为:一是市民的居住面积大幅增加,居住水平显著改善。城镇居民人均住房面积从1978年的4.5平方米增长到2017年的36.7平方米,居民住房的成套率达97.3%,居民整体居住条件得到很大改善。二是住房投资规模不断扩大,对经济增长拉动明显。1978-2017年,年度住宅投资额由2.67亿上升到2152.4亿元,住宅投资占全社会固定资产投资总额比重从1978年的9.6%增长到2017年的29.7%。三是住房发展发挥了规划引导、完善上海城区布局的作用。通过土地级差价值的显现,引导中心城区人口疏解,加快了郊区城镇化进程。四是推动了金融体系的改革和发展。率先建立住房公积金制度,为住房金融的发展提供了基础,之后商业银行按揭贷款的融资模式加速发展,促进了银行业市场化改革。

上海已建立起以政府为主提供基本住房保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系

从住房保障体系来看,对于廉租住房,在供应范围上,廉租住房对符合条件的申请家庭实行“应保尽保”,根据全市经济社会发展情况不断适时放宽收入和财产标准,并按家庭人数分档调整。在房源筹措上,采取市和区共同筹集的方式对廉租实物配租房源进行筹措。对于共有产权保障住房,在准入标准上,已先后6次放宽准入标准,根据居民住房支付(消费)能力的变化,建立共有产权保障住房准入标准的动态调整机制;在运作模式上,实行“共有产权”运作模式;在房型结构上,以中小套型住房为主;在房源分布上,以城郊外围地段为主。对于公共租赁住房,在制度供应上,公共租赁住房面向在沪稳定就业且住房困难的常住人口供应,不限本市户籍,准入标准不设收入线,满足不同层次住房困难家庭和单身人士的租赁需求;“只租不售”,并实行有限期租赁;户型设计以40-50m2成套小户型住宅为主,进行装修并配置必要的家具、家用电器后出租,实现承租人“拎包入住”,租赁价格按略低于市场租金水平确定,鼓励用人单位采取发放租赁补贴、集体租赁公共租赁住房等方式减轻职工住房负担;采取“政府支持、企业运作”的管理模式。对于征收安置住房,在规划建设上,充分发挥市区两级的积极性,确保征收安置房的建设和供应力度;在房源定价上,实行开发保本微利加两次定价;在房源供应上,实行搭桥供应。

从住房市场供应体系来看,目前商品房销售市场呈现以下特征,一是投资建设受宏观调控影响呈波动式增长。1998年住房市场化改革以来,上海共经历了7个调控阶段,每个阶段调控政策不同,住宅投资建设规模、增速也不尽相同。二是市场由量价齐升进入量跌价稳的调整阶段。三是存量房主导市场供给的特征日益明显。四是新房、二手房价格倒挂,市场呈现差异化行情。对于住房租赁市场,目前主要有三类住房租赁机构,第一类是以微领地、魔方、优家为代表的集中式运营企业,主要收储或租用闲置商办物业或工业厂房,整体改造后以人才公寓、白领公寓等名义对外出租;第二类是以青客、自如、我爱我家等为代表的分散式代理经租企业,主要通过承租住宅小区内的居住房屋,改造后向社会转租,也有少量集中式公寓项目;第三类市是万科、龙湖等为代表的传统房地产开发企业,通过成立公寓运营部门,对自持物业开展租赁经营。

当前,上海住房制度改革中也面临一些突出的矛盾和问题。一是住房供应总量规模尚不稳定,住房用地供应数量及节奏的不确定,将导致新建住房供应出现变化,房价波幅过大。二是租售并举的住房供应体系尚未完全建立,目前本市交易市场仍是房地产市场的主角,而租赁市场仍然处于自发状态。目前,上海住房自有率高达70%,远高于其他国际大都市。三是保障性住房供后管理和房源循环使用效率有待提高,住房保障工作推进过程中,存在重建设和供应分配、轻供后管理的情况,配售型保障房违规使用、配租型保障房拖欠租金、拒不腾退等供后管理“顽症”屡见不鲜,对“退出难”等问题制约手段不多。此外,一些企事业单位自建单位租赁房的分配和管理制度不健全,出现超长期租赁“以租代售”、租金过低等问题,有的甚至演变为“福利房”、“老公房”的形态。

持续完善两个体系的住房制度框架,加快实现住有所居的目标

2016年底习近平总书记在中央经济工作会议上首次明确提出,房子是用来住的, 不是用来炒的,这为深化住房制度改革提供了基本遵循。上海要顺应国际大都市住房发展规律,聚焦保障体系和住房市场体系,始终践行以人民为中心的发展思想,坚持保障和改善民生优先导向,满足居民合理住房需求,突出住房居住功能,把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为出发点和落脚点,在实现住有所居的目标上不断取得新进展。

具体来说,要实现五个方面转型:一是从产业功能为主向注重发挥居住保障功能转型。未来上海的住房发展,要从注重住房的产业功能为主向注重发挥居住功能为主转型。要逐步淡化住房发展的GDP增长贡献、淡化投资规模比例、淡化财政收入贡献度要求。住房发展要在人居条件改善、土地资源集约和服务能力提升等方面发挥更大的作用。住房保障体系要加快推进力度,更好地满足中低收入住房困难家庭的住房需求,切实推动市场和保障两大体系的协调发展。

二是从市场调节为主向注重政府市场双轮驱动转型。未来上海的住房发展,要注重发挥政府在市场体系监管和保障体系主导方面的作用,改变之前监管相对不够、保障相对滞后的局面。在住房市场体系方面,依然坚持市场调节为主,但要强化政府在住宅用地供应后续的开发、建设、交易等各个环节的监管作用。在住房保障体系方面,要更加强调政府的主导作用和公共责任,在具体推进机制上要结合运用市场化手段。

三是从单向调控为主向注重供给需求双向调控转型。未来上海住房的供求矛盾依然突出,在土地资源紧张、住房供应有限的前提下,必须更加注重需求侧的调控来解决住房发展的效率和结构性矛盾。要坚持“三个为主”的目标原则,通过差别化的信贷、税收政策以及完善租赁市场等多种方式,调节住房的购买需求,让住房的供给真正能够满足那些上海城市发展所需要的人的真实有效需求,以优化住房资源配置和保障市场公平。而在供给方面,则要提倡住宅用地通过合理布局来提高利用效率,鼓励通过城市布局优化加强存量土地的开发,进一步缓解住房供求矛盾。

四是从政策应对为主向注重系统长效制度安排转型。住房市场发展的实践证明,头痛医头、脚痛医脚的政策应对不能从根本上解决住房发展问题,从长期来看,反而可能积累更多矛盾。未来上海的住房发展,要全面梳理住房制度改革的得失,从中长期发展战略出发,建立完善的市场调节机制和住房保障推进机制等长效性的制度安排,实现从当前短期、频繁的政策应对向战略性、系统性、长效性制度安排转型,保证住房的可持续健康发展。

五是从粗放发展模式向注重低碳生态集约模式转型。上海住房发展要适应城市发展转型和土地、资源、环境容量等短缺时代的发展要求,实现从粗放发展模式向注重低碳、生态、集约的发展模式转型。顺应市民对美好生活的追求,把绿色作为城市核心竞争力的关键要素,推进绿色低碳、健康的生产方式和生活方式。加大住房建设和修缮改造科技创新力度,节约集约利用土地、水、能源等资源,强化环境保护和生态修复,打造宜居宜业社区,使城市更具韧性、更可持续。

作者单位:上海市发展改革研究院,本专栏由上海市哲学社会科学学术话语体系建设办公室、上海市哲学社会科学规划办公室支持

主编:王多


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